[TEMA] Tema 19. El Estado autonómico. Criterios generales relativos a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Organización institucional de las Comunidades Autónomas. La autonomía local.
autor.: cejuanjo
Remitido el 15-10-07 a las 08:59:15 :: 6055 lecturas
1.- El Estado autonómico.
El Estado autonómico es posiblemente la novedad más significativa que aporta la Constitución de 1978. El mismo supone que junto a la clásica división de poderes – legislativo, ejecutivo y judicial – en el Estado se da una distribución de poderes. Distribución que parte de la identificación de una organización territorial. A dicha organización territorial dedica la Constitución su octavo título el cual se integra por tres capítulos:
a) Principios generales
b) Administración Local y
c) Comunidades Autónomas
Conforme al art. 137 CE, el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Dicha organización territorial se fundamenta en los siguientes principios:
a) Solidaridad, garantizando por el Estado y conforme al cual corresponde a éste velar por el establecimiento de un equilibrio adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular
b) Igualdad. Así las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos y sociales. Este principio se completa con el primer número del art. 139 donde se afirma que todos los españoles tienen los mismos derechos en cualquier parte del territorio del Estado
c) Libertad de circulación. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio del Estado.
En cuanto a la autonomía la misma se concibe como un derecho cuya titularidad ostentan las nacionalidades y las regiones que integran España. Este derecho se concreta en el autogobierno o gobierno por si mismas mediante instituciones propias de acuerdo con la distribución competencial que la Constitución establece y que los respectivos Estatutos de Autonomía recogen.
La autonomía es, entre otras cosas, el derecho y la facultad de que gozan determinadas entidades integradas en otras superiores para regirse internamente mediante normas e instituciones propias. Este derecho aparece contemplado en el artículo segundo de la Constitución y es desarrollado plenamente en el título VIII de la misma.
Los elementos fundamentales que intervienen en el ejercicio del derecho a la autonomía son los siguientes: Los titulares de ese derecho
Los titulares son aquellos que se considera que pueden constituirse en una Comunidad Autónoma. Se distinguen tres:
• Las provincias limítrofes con características históricas, económicas y culturales comunes
• Los territorios insulares
• Las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa autonómica
La iniciativa en el proceso autonómico corresponde a las Diputaciones Provinciales y a los Cabildos Insulares de las provincias o islas interesadas así como a las dos terceras partes de los municipios, que representen, al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
Dicha iniciativa se ejerció por todos ellos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones Locales interesadas. De haberse frustrado por el transcurso de dicho plazo hubiera sido preciso dejar pasar cinco años para volver a plantear la iniciativa autonómica, lo que no sucedió.
Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, pueden modificar la antes expuesto. Los contenidos de los Estatutos
Los Estatutos de Autonomía son las normas que van a regular el funcionamiento de las instituciones de las Comunidades Autónomas que se constituyan - actualmente 19-. La elaboración de los citados Estatutos recayó en una Asamblea integrada por los siguientes miembros:
• Los de las Diputaciones u órganos interinsulares correspondientes.
• Todos los Diputados y Senadores de las provincias interesadas.
Vemos que en esta Asamblea se integraron dos tipos de miembros distintos: unos en representación de las Entidades Locales - elemento determinante en la iniciativa autonómica - y otros en calidad de representantes parlamentarios.
El contenido de los Estatutos debía recoger los siguientes requisitos mínimos, según la Constitución:
• La denominación de la Comunidad Autónoma que mejor corresponda a su identidad regional histórica
• La delimitación de su territorio
• Las instituciones de autogobierno, su organización y sede.
• Las competencias asumidas en el marco de la Constitución y las bases para el traspaso de competencias. La vía de acceso
La vía de acceso es la forma en que se llega a la constitución de una Comunidad Autónoma. En la Constitución existen cuatro vías:
• La vía común definida en el artículo 143
• La vía especial contemplada en el artículo 151
• La vía de la convalidación de los Estatutos de las nacionalidades históricas, prevista en la disposición transitoria segunda de la Constitución
• El caso de las ciudades de Ceuta y Melilla, al que se refiere la disposición transitoria quinta de la Constitución
Además el art. 144 de la Constitución autoriza, por motivos de interés nacional, a las Cortes Generales para habilitar vías especiales de acceso en supuestos tasados en dicho artículo. 2.- Criterios generales relativos a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
El art. 148.1 de la Constitución enumera las materias sobre las que inicialmente, las Comunidades autónomas podían asumir competencias.
El sistema competencial que diseña la Constitución, es flexible y abierto, y en él juega un papel importante el principio dispositivo. Se infiere, además, la voluntad del legislador constituyente de que las Comunidades autónomas puedan, de forma gradual y sucesiva, aumentar su autonomía mediante la asunción de nuevas competencias.
Tras la aprobación de los diecisiete Estatutos de autonomía, pudo hablarse de tres grupos de Comunidades autónomas:
-País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, que accedieron a la autonomía por la vía del art. 151 CE -las tres primeras, además, beneficiándose de las facilidades que les reconocía la Disposición Transitoria Segunda de la CE-, obteniendo el máximo grado de autonomía inicialmente posible, dentro del marco delimitado por el art. 149 CE.
-Comunidad Valenciana y Canarias, que asumieron además de las competencias permitidas por el art. 148 CE, todas las demás constitucionalmente posibles, hasta el límite del art. 149 CE, en virtud de sendas leyes orgánicas por las que el Estado les transfirió aquellas, al amparo de lo dispuesto en el art. 150.2 CE; y Navarra, con un régimen especial, derivado de su Ley de Amejoramiento del Fuero.
-Las diez restantes Comunidades autónomas, llamadas de régimen común, que habían de esperar, conforme a lo dispuesto en el art. 148.2 CE, un mínimo de 5 años para poder ampliar su grado de autonomía, asumiendo nuevas competencias.
De acuerdo con el reparto de poder que corresponde a las Comunidades autónomas y al Estado, suele distinguirse y se observa en el propio art. 149 CE, la existencia de competencias exclusivas, compartidas o concurrentes, teniendo en cuenta que a esta clasificación se trasladan también las confusiones existentes entre los diversos términos -competencia, facultad, materia- que se manejan al tratar el sistema competencial.
a) Competencias exclusivas: son aquéllas en las que un ente aglutina todas las facultades posibles sobre una misma materia, como ocurre en el art. 149.1 CE con las materias de relaciones internacionales, justicia, nacionalidad,...
b) Competencias compartidas: cuando determinadas facultades corresponden a un ente y las restantes a otro. Aunque en estos casos podría también señalarse que lo compartido es la materia. El art. 149 CE recoge, en tal sentido, tanto la atribución de la legislación básica al Estado, correspondiendo el desarrollo normativo y la ejecución a las Comunidades Autónomas; como la atribución de la legislación al Estado, dejando exclusivamente en manos de las Comunidades autónomas la ejecución. A modo de ejemplo, según se dispone en el art. 149.1 CE: legislación sobre pesas y medidas, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, la legislación civil,.... que corresponden al Estado, entendiéndose, pues, que las restantes facultades pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas.
c) Competencias concurrentes: cuando los dos entes tienen la posibilidad de concurrir con idénticas facultades a la regulación de una materia. Sería un supuesto aplicable a la cultura (art. 149.2 CE), donde existe una concurrencia de objetivos "ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente" (Sentencia 49/1984), y en la que las competencias atribuibles a las Comunidades Autónomas no resultan incompatibles con la misión del Estado de facilitar la comunicación entre ellas, ni con la consideración de la labor cultural como un deber y atribución esencial. 3.- Organización institucional de las Comunidades Autónomas.
En su primer párrafo el artículo 152.1 impone a las Comunidades Autónomas "de primer grado", aquellas cuyos Estatutos han sido aprobados por el procedimiento previsto en el artículo 151, una determinada organización institucional basada en una Asamblea legislativa, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y -junto con los miembros del Consejo de Gobierno por él dirigido- políticamente responsable ante aquélla. Según algunos autores, el artículo 152.1 encierra un principio de homogeneidad institucional que, no obstante la dicción literal del precepto, se impone incluso a las Comunidades Autónomas "de segundo grado" (Rodríguez-Zapata Pérez). En todo caso, la cuestión carece hoy de toda trascendencia, pues los Estatutos de todas las Comunidades Autónomas, incluidas las que accedieron a la autonomía por la vía ordinaria del artículo 143, han asumido, en virtud del principio dispositivo, potestades legislativas y, por lo tanto, un esquema de organización institucional muy similar -por no decir idéntico- al previsto (en principio sólo para las Comunidades Autónomas "de primer grado") en el artículo 152.1 CE, y ello a pesar de que, salvo las prescripciones del artículo 147 CE, no existe en la Constitución una previsión análoga para las Comunidades de "segundo grado". 4.- La autonomía local.
Los entes locales, en cuanto partes de un todo estatal, tienen garantizada su autonomía, según el art. 137 C.E. "para la gestión de sus respectivos intereses". Existe en nuestro país, a tenor del art. 3.1 de la LBRL, una variada tipología de entidades locales. Los de derecho necesario son:
a. El Municipio.
b. La Provincia.
c. La Isla en los archipiélagos balear y canario.
Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:
a. Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de la LBRL.
b. Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
c. Las Áreas Metropolitanas.
d. Las Mancomunidades de Municipios.
La doctrina del TC enfatiza el carácter de la autonomía local, en cuanto derecho a participar en la gestión de los intereses respectivos de estas comunidades, matizando en su STC 170/89 de 19 de octubre, que:
"...sería contrario a la autonomía municipal una participación inexistente o meramente simbólica que hiciera inviable la participación institucional de los Ayuntamientos"
"Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aún este poder tiene sus límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.
De aquí que el art. 137 C.E. delimite el ámbito de estos poderes autónomos, circunscribiéndose a la "gestión de sus respectivos intereses" lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo ".
El art. 2 de la lBRL establece una cláusula genérica de atribución competencial a los entes locales: "1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. 2. Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen".
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